O texto pretende examinar a formulação de políticas e a coordenação governamental em si e a importância do processo de coordenação no centro governativo. Para tal, fez-se uma pequena comparação do papel legislativo da Assembleia da República e do governo. Em que se notará o crescendo controlo, por parte do governo, do processo de feitura de leis.
Para tal, irá ser examinado a fase preparatória da elaboração das propostas, através de entrevistas a ministros para que se possa, também, entender o papel destes, dos funcionários públicos e dos partidos de governo neste processo. Em seguida, irá ser analisado a forma como as decisões são feitas nos governos que se sucedem.
O objectivo deste texto, é portanto, analisar a coordenação intersectorial ao nível executivo.
A formulação de políticas, segundo os autores, “não é um processo fechado em que intervêm apenas os actores do centro governativo, nomeadamente ministros e secretários de Estado”. Então, é fundamental examinar outros actores – grupos de pressão, comunicação social e outros organismos políticos -, pois podem influir a forma como o executivo funciona.
É fundamental comparar e analisar o papel do governo, da Assembleia da República e do Presidente da República de forma a entender a preeminência do governo na formulação de políticas.
Com as várias revisões constitucionais, a preponderância governamental no que diz respeito à formulação de políticas foi reforçada. Contudo, nesta última (1989), os poderes do parlamento foram atenuados no âmbito de ratificação de decretos-lei. A preponderância do governo em relação ao parlamento poderá ser quantificada no que diz respeito à produção legislativa. Contudo, e em comparação, o número de projectos de lei que são expostas ao parlamento português por diligência de deputados individuais é elevado, sendo 60% de todas as leis. Conquanto, desde 1976 que existe uma clara vantagem e êxito do governo no que diz respeito à produção legislativa. Este êxito, deve-se ao facto das propostas de lei terem primazia em relação aos projectos que são apresentados pelos deputados a título individual e, por outro lado, porque é constante o parlamento delegar a sua competência legislativa ao governo; outro dos factores para este êxito é o resultado das propostas de lei apresentadas pelo governo ao parlamento.
Para que haja uma coordenação das relações entre o governo e a Assembleia da República, instituiu-se, durante o governo de coligação da AD, o ministro dos Assuntos Parlamentares que tem como dever a ligação entre o governo e os grupos parlamentares e por se reunir com os ministros. No que diz respeito ao Presidente da República, a intervenção deste no processo de formulação de políticas pode ser contabilizada pelos decretos-lei que são vetados. Segundo o texto, nas várias entrevistas, grande parte dos ministros afirmaram que raramente tinham em conta o Presidente da República ao formular as políticas.
“As vias processuais da coordenação intersectorial diferem consoante o tipo de instrumento jurídico escolhido para a efectuar”, uma vez que cada ministro está condicionado constitucionalmente, particularmente nas áreas políticas que são da competência legislativa exclusiva do parlamento e nas em que essa competência é repartida entre o governo e o parlamento. Neste caso, o governo pode ser autorizado pelo parlamento para legislar ou, então, pode decidir se deseja legislar por decreto-lei – que tem sido o instrumento jurídico privilegiado por todos os governos – ou apresentar uma proposta de li ao parlamento. Segundo os vários estudos, os ministros não conferiram ao Primeiro-Ministro qualquer papel em termos de iniciativa de formulação de políticas, sendo este um indicador de que o papel do Primeiro-Ministro é menos importante ao nível da coordenação intersectorial do que ao nível de coordenação política.
No que diz respeito aos ministros, segundo o texto, embora declarem que a iniciativa de apresentar propostas lhes é conferida, estes delegam quase sempre para os directores-gerais ou para os secretários de Estado. Os directores gerais, segundo os entrevistados, representavam um papel mais necessário do que os secretários de Estado na formulação de políticas, tanto ao nível da iniciativa, como ao nível de elaboração das propostas. Com esta relativa autonomia dos ministros no que respeita ao processo de formulação de políticas e, também, no que diz respeito ao seu partido e ao Primeiro-Ministro, é premente tentar determinar em que medida e em que circunstâncias estes sentiam necessidade de coordenar as políticas entre si. A grande parte dos entrevistados respondeu que sentiam “frequentemente” a necessidade de se ligar com outros ministros. Contudo, quando existe um governo de coligação, não é necessário saber apenas quais são os partidos e as várias pastas que estes controlam, é necessário, também, chegar a um consenso obriga os ministros a coordenar, entre si, acções. As decisões que são tomadas entre si, são uma versão algo esbatida daquilo que cada um dos partidos integrantes da coligação faria se estivesse no poder, daí que os ministros de governos de coligação terem respondido às entrevistas que “ocasionalmente” é sentiam não poder decidir sozinhos. Isto gera diferenças evidentes entre os vários governos.
As duas principais razões para que se coordene a acção entre ministros são: a sensibilidade política e o custo das medidas propostas; e o seu carácter intersectorial. Estas duas razões dividem-se em categorias institucionais e políticas. As institucionais – subjacentes à coordenação – são as que provêm das normas processuais vigorantes no executivo. As razões de ordem política, ou seja, as de coordenação interministerial, são as que mesmo que o regimento não ordenasse as assinaturas de outros ministros, o ministro em causa solicitava-as. E é aqui que se começa a notar a importância do ministro das Finanças. Esta importância do ministro das Finanças no processo da formulação das políticas provém, particularmente, do regimento – “documento que norteia a acção ministerial no Conselho de Ministros”. Alguns regimentos permitem, ao ministro das Finanças, que se possa pronunciar, sem forçosamente vetá-los, sobre os diplomas antes de serem expostos ao Conselho de Ministros. Contudo, se o ministro das Finanças se opuser a uma determinada proposta, esta dificilmente é aprovada em Conselho de Ministros. “O ministro das Finanças, juntamente com o secretário de Estado do Orçamento, que controla o orçamento anual, que traduz as ambições políticas do governo em compromissos financeiros precisos”. O ministro das Finanças fica, assim, no centro do processo de coordenação intersectorial no governo.
Desde 1976, que a reunião do Conselho de Ministros tem sido a reunião mais importante do governo, sendo a instância de formulação de políticas mais relevante e importante em todos os governos. Contudo, e por o Conselho de Ministros ser a instância oficial da coordenação intersectorial gerou problemas. Isto porque havia falta de preparação, as reuniões eram dominadas por conflitos sectoriais que não tinham sido sanados, fazendo com que as reuniões demorassem o dia inteiro e não se chegava a alguma decisão; os ministros podiam, também, alegar que não conheciam as propostas que estavam a ser discutidas de forma a atrasar as decisões e por fim, havia incerteza quanto aos assuntos que deveriam ser submetidos a essas reuniões. “Tal como a coordenação partidária não envolve apenas os membros do partido que fazem parte do governo, a coordenação intersectorial pode ser um processo extremamente amplo envolvendo vários actores”. Tal como a fase de elaboração envolve grupos de pressão e influências externas, o mesmo acontece na fase de colaboração. A relação entre os grupos de pressão com o governo e outros órgãos políticos é usada para compreender “se o corporativismo do Estado Novo se terá prolongado pelo período democrático”. Segundo Lucena, o corporativismo foi oficialmente venerado até 1974, contudo e a seguir à Revolução foi quase ele todo extinto. Contudo, Lucena evidência que essa extinção foi incompleta uma vez que “muitos organismos de base se mantiveram”, no entanto os órgãos que davam apoio ao processo de coordenação intersectorial, particularmente a Câmara Corporativa, foram extintos.
Apesar de todas as conotações autoritárias que o “corporativismo” implementou em Portugal, desenvolveram-se esforços para que o diálogo permanente, entre o executivo e as associações económicas, fosse instaurado.
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